党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。这个总目标的实现离不开基层治理体系和治理能力的现代化。历史地看，我们党历来十分重视基层的治理，自新中国成立以来就对基层的权力结构进行过多次的解构与重构。但客观地看，在21世纪的今天我们仍在不断探索与当前转型相适应的基层治理体系，既面临着一些困境，也探索了一些方法和路径。

乡村治理困境

乡镇一级职能转变与村级自治存在脱节。改革开放以来，经过撤乡并镇和七站八所的改革以后，乡镇一级对村和社区的管理和服务主要是通过项目的形式，对下级自治组织输出资金、技术和信息支持。同时，承担一些上级交办的行政管理的任务，如人口计生、矛盾化解等方面。乡镇一级的改革应该说取得了一定的效果，在控制编制、缩减经费、提高效率等方面有了一定的进步。但从乡镇一级下沉的项目、资金、技术、信息等在村一级落地上存在困难。将小村撤销合并成大村后，村级服务半径过大。另外，村委会与下面组之间的关系在《村民委员会组织法》中并未做出规定，有的地区弱化组的作用，导致村干部力不从心。

县、乡（镇）、村（社区）在服务提供上仍未系统联动，服务型政府、服务型党组织的建设任重道远。县乡关系调整后，乡镇一级的审批职能被严重削弱了，大多已上收到县直部门。这导致了一个意外的结果，群众办一些小事却需要县乡多头跑，增加了办事成本。仍有很多地区固守传统的部门审批方式和办事流程，迟迟不肯下放与群众生活最紧密的行政审批和便民事项。以管理的思维设置层层阻隔，阻碍县、镇、村、组四级的互联互通，政务服务链条出现卡壳甚至断裂。同时，一些基层政府未能真正理解服务的内涵，导致在行为方式上出现偏差。

县乡权责不对等，执政骨干难出来。一些县直部门掌握着重要资源和权力，把规划、项目、资金、监管等权力牢牢握在手中，自己当指挥员，让乡镇去当战斗员，不问过程如何，只问乡镇要结果，更不关心实际工作中的具体困难和问题。碰到有利的工作就自己做，而像征地拆迁等硬骨头工作则由乡村负责，乡镇成了“有限政府、无限责任”。政策、项目、资金、技术、人才、监管的层层阻隔产生了消极的不干事、不创业氛围，有的甚至出现逆淘汰，而那些真正想干事、有担当精神，敢作敢为、善作善成的干部却因授权不完整、权责不对等而怀才不遇。

突破困境的方法与路径

当前基层治理经历了一系列结构性调整后，面临着更加复杂多样的身份、地位、利益、亲属关系，既有传统熟人社会的影子，又处于一个日益现代化的外部环境。在困境的突破与路径选择上迫切需要确立系统思维，实现县、乡（镇）、村（社区）的整体连动，盘活执政资源和制度绩效。从笔者调研的一些地区来看，突破基层治理的困境需要抓好“建”“连”“活”三个方面的工作。

“建”就是要建好平台。基层党组织始终是基层治理的领导核心，这个核心作用的发挥离不开党群议事平台的搭建。遵义市凤冈县在建制村（社区）成立党总支委员会的基础上，按照便于管理服务的原则，在自然村寨或村（居）民小组、相对集中联片区域建组级党支部，搭建党内议事平台。同时，在原有村（居）民代表会议和村（社区）监事会等自治组织基础上，以村（居）民小组为单位，选举由5—7名成员组成的组级议事会，搭建群众议事平台。通过把党的执政“窗口”下移到组，形成全面覆盖的组织网络，消除了党建“盲区”和组织“空白点”。两个议事平台的搭建，为村民建立了平等、包容、公正、自由的沟通平台，实现“群众有话有地说，小组有事有人管”“村民的事村民自己说了算”；改变了群众对农村事务不了解、不关心、不愿参与的尴尬局面，激发了基层党员群众议决本组事务的民主热情。同时，组内事务自议自决，为村级组织减少了大量事务性工作，使村（社区）两委能腾出更多的时间精力谋发展，抓大事，解难题，群众认可度广泛提升。

“连”就是要做到上下连动，打通层级和部门壁垒。深水区的改革既需要顶层设计，也需要基层创新；既需要打通“最先一公里”，也需要连上“最后一公里”。改革开放以来，我们党在基层治理体系建设上取得了很多好的经验和做法，比较典型的如浙江温岭的民主恳谈与河南邓州的四议两公开。这些地方政府的创新解决了一部分的群众自我领导和利益的自我表达问题。但随着经济社会的发展，群众的价值观发生变化，对物质文化生活需求越来越高，对基层服务能力的要求也越来越高。如果我们不能将被服务者的诉求和需要在第一时间有效传导到上层管理和决策机关，群众参与的热情就会慢慢“失声”“哑火”。久而久之，党的主张和群众的意愿慢慢割离，导致政府想做的，群众不乐意，群众想办的，政府不愿干，农村工作看似有条不紊，实则暗波涌动。当前，县和乡镇在项目管理、资金、人才、技术支撑上是居于主导地位的，这有利于加强统筹性并减小执行中的偏差。我们党也适时出台了很多支农惠农的好政策，但在“连”上还做得不够。在基层治理体系构建中要进一步打通县、乡（镇）、村之间的壁垒，真正做到县乡直达惠民生。以服务为第一要务，将老百姓不断变化的服务内容、形式的诉求与体制的决策、管理和执行有效地衔接在一起，并推动政府部门的服务资源整合和行政职能改革，寓管理于服务之中。

“活”就是要挖掘基层治理的内生动力，激活执政骨干。勇于打破基层治理体系构建中面临着体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。找准关键，不断挖掘群众、党员的内生动力，厘清政党、政府与社会之间的关系。党的十八届三中全会《决定》中提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中国特色社会主义的总目标。这个总目标的实现除了发挥执政党和政府的作用外，是否还内含着广大群众在自我管理、自我服务中能力的现代化？因为体制性吸纳和行政性支持必定是有一定限度的，而整个社会力量的成熟和理性化离不开群众自我管理、自我服务能力的现代化。凤冈的经验和做法正是从“提”“评”“审”“决”中让群众对自我利益的表达与维护有了一个不断训练的场域，在此过程中建构出了一个非自然村状态下连接起来的新的共同体，将价值层面的民主追求与实践中可操作的民主有效结合起来，极大地激发了现有制度的活力。有意思的是，县、乡（镇）、村之间的管理和服务链条打通以后，培育执政骨干这一重点也出现了新的活力。一方面，上级党组织可以通过第一书记等形式实现组织资源的再嵌入，共融于搭建的议事平台中。有利于在一线培养一批真正懂群众工作、会做群众工作的执政骨干。另一方面，在“党群直议、干群直通、县乡直达、民生直办”中党委、政府、群团的服务绩效更好测评，有助于在一线实践中涌现出一大批敢担当、有作为的好干部，为干部选拔任用制度的进一步改革储备力量。